全国人大常委会高度重视排污许可制度改革
2018年7月10日上午，十三届全国人大常委会第四次会议举行联组会议，就大气污染防治法执法检查报告进行专题询问。全国人大常委会委员长栗战书主持会议，多位全国人大常委会委员和全国人大代表提出了与排污许可制度改革相关的问题，国务委员王勇和生态环境部副部长赵英民、发展改革委副主任连维良、司法部副部长刘炤等多位部门负责同志在回答询问时对排污许可制度改革的思路、进度、部署、实施情况等进行了回答。下面是节选的会议记录，与大家分享：
全国人大常委会委员长栗战书介绍：
经党中央同意，十三届全国人大常委会专门召开第四次会议，听取审议大气污染防治法执法检查报告并作出相关决议，目的就是要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想，深入贯彻落实习近平总书记在全国生态环境保护大会上的重要讲话精神，扎实推进党中央国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出的总体目标、基本原则和重点任务举措。现在到2020年实现党中央确定的生态环境保护一系列的约束性指标还有不到3年的时间，时间非常紧迫、任务十分繁重，我们一定要增强政治责任感和历史使命感，增强政治担当，依法尽职尽责，为打赢蓝天保卫战、打好污染防治攻坚战发挥人大监督的积极作用，为满足人民日益增长的优美生态环境需要作出贡献。
开展执法检查，发现问题是关键，整改落实是目的。今天的专题询问，要在前一阶段全面执法检查基础上，突出问题导向，找准问题症结，深入分析原因，达成政策共识，形成工作合力，把思想和行动统一到党中央生态文明建设的重大决策部署上来，扎实推进党中央生态环境保护目标任务的实现。
国务院高度重视这次专题询问。国务委员王勇同志代表国务院到会听取意见、回答询问，随同到会的部门负责同志有：生态环境部副部长赵英民、发展改革委副主任连维良、工业和信息化部副部长辛国斌、公安部常务副部长王小洪、司法部副部长刘炤、财政部副部长刘伟、住房和城乡建设部部长王蒙徽、交通运输部部长李小鹏、农业农村部副部长张桃林、市场监管总局副局长毕井泉、党组成员陈钢，国家能源局副局长李凡荣，国务院副秘书长孟扬，以及最高人民法院副院长江必新，最高人民检察院副检察长张雪樵。
国务委员王勇代表国务院系统介绍了为落实大气污染防治法、推进环境保护、打赢蓝天保卫战要做好的几个方面的工作：
第一，要加快落实打赢蓝天保卫战三年行动计划，明显改善大气环境质量。
第二，健全法规制度和科技标准体系，为大气污染防治提供基础支撑。他重点提到：“我们要加快研究制定排污许可管理条例，建立覆盖所有固定污染源的企业排污许可制度”。
第三，加强督察执法，进一步夯实生态环境保护责任。
第四，深化环境治理体系改革，加快构建大气污染防治长效机制。
全国人大常委会委员、全国人大环资委委员矫勇询问：
我国大气污染防治法第21条指出，国家对重点大气污染物排放实行总量控制，实现污染物排放总量控制，关键要落实好企业的主体责任。为此，大气污染防治法提出了两项基础性工作，一是要建立全覆盖的企业大气污染物排放许可制度，二是要建立起与我国产业结构和产业分布密度相适应的更加严格的大气污染物标准体系。这次执法检查发现，两方面都是大气污染治理的薄弱环节，所以我想了解的问题有两个，一是按照这次执法检查报告的要求，也就是关于到2020年将大气污染许可制度建成大气环境管理的核心制度，有哪些具体的工作安排？希望听一听生态环境部的意见。
二是如何健全更加严格的大气污染物排放标准体系，比如根据生态环境部网站公布的36项主要工业行业大气污染物排放标准，其中近70%的标准是国务院2013年发布大气污染防治行动计划，也就是“大气十条”之前制定的，比如说钢铁、焦化、火电、冶金等等，这些都是“大气十条”之前制定的。想了解一下，相对我国现在的产业结构和产业分布密度，这些标准能否满足大气污染物排放总量控制的要求？有没有进一步从严修订的计划？同时，对于还有30%是2013年以后制定的标准，也想了解一下，这些标准有没有进一步从严的空间？
生态环境部副部长赵英民回答了矫勇委员的提问，他介绍说：
“十一五”以来，我国实行重点大气污染物列入约束性指标，实行总量控制。通过煤炭消费的总量控制，还有火电厂的超低排放，以及淘汰黄标车、老旧车等重大减排工程，使得全国大气主要污染物排放量大幅下降，特别是通过“大气十条”的执行，使得全国空气质量得到明显改善。但是由于我国现在还是以煤为主的能源结构，偏重的产业结构，所以导致我国大气污染物排放总量仍然居于高位，要实现环境质量进一步的改善，特别是空气质量的根本改善，需要我们进一步削减排放总量，加大减排力度。一方面要不断加严标准，特别是加大执法力度，确保企业达标排放，来降低排放总量。随着我们环境质量的改善，末端治理的边际递减效应，实际上通过加严标准、加大执法力度，削减排放总量的空间在逐步减少，所以接下来削减大气排放总量的任务有相当一部分需要通过调整结构来进一步削减大气污染排放总量。去年冬天京津冀地区，我们做的两件主要事情，一个煤改气，就是散煤替代，另一个是“散乱污”企业的整治。这两件事情对区域空气质量的改善贡献率分别达到了30%以上，这两件事情大大削减了大气污染物的排放。但是坦率地说，这两件事情都不是通过加严标准来实现的，是通过结构调整来实现的。
下面，我就您提到的排放标准和排污许可两方面的问题做一个简要的汇报。第一，关于大气污染物排放标准的问题，排放标准一直是我们大气环境管理的重要手段之一，现行有效的国家大气排放标准有76项，其中涉及到固定污染源的47项，按照法律的要求，地方可以制定严于国家的排放标准，地方排放标准现在有110项，一共涉及到的污染控制指标大概120项。这些标准覆盖了现在排放的颗粒物、二氧化硫、氮氧化物这些主要污染物总排放量的95%以上，这些标准都把它覆盖了，这是一个大的情况。从标准体系来说，我们国家的排放标准固定源排放标准分行业排放标准和综合排放标准，对有行业排放标准的，优先执行行业排放标准，没有行业排放标准的，执行综合排放标准。随着行业排放标准的不断完善，目前综合排放标准管控的污染物排放占比不到5%。“十一五”以来，我们集中出台了火电、钢铁、石化这些重点行业的国家排放标准，目前看这些标准的总体水平还是达到了国际先进水平，同时在这个基础上，又进一步对国家确定的重点区域规定了特别排放限制，通过标准的加严，进一步推动了空气质量的改善，应该说发挥了作用。
根据评估，目前我国标准体系存在着三个方面的问题，一是现在的标准体系主要是针对煤烟性的大气污染，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物这些常规污染物行业排放标准比较健全，但是针对臭氧污染，控制挥发性有机物这些污染指标的排放标准还有所欠缺。二是虽然不断加大力度，但是由于企业的主体责任还没有完全落实到位，再加上一些在线监测等监管手段不配套，还有一些地方执法不严等原因，应该说工业企业超标排放情况还时有发生。三是促进污染治理技术进步动力不足，标准编制需要的相关科技支撑不够，所以在有些行业，特别是现在已经达到国际先进水平的行业，如果进一步加严标准存在一定的困难。
下一步，我们想从以下几个方面进一步完善排放标准体系，加快补齐短板，助力打赢蓝天保卫战。一是进一步做好排放标准评估工作，加大标准的制修订，主要是针对目前在控制VOCs防控臭氧污染方面，排放标准的缺陷，要进一步完善国家排放标准体系，使得行业覆盖更广，污染控制更有针对性。今年和明年，按照计划，我们将陆续完成制药、农药等十余个行业VOCs重点行业排放标准制定，还有您刚才提到的大气综合排放标准的制修订工作。另外在京津冀、长三角和汾渭平原，对重点污染物继续设定大气污染物特别排放限值，进一步加严。三是全面落实达标排放计划，大幅度减少超标排放的违法行为，综合运用经济政策手段，推动污染治理技术升级改造，为进一步加严排放标准限值奠定基础。
关于排污许可证，简要报告一下情况。工业污染源是大气污染的主要来源，也是影响大气环境质量的主要因素，所以对工业企业的排放必须得对它的排放浓度和排放总量提出明确、具体、可执行、可核查的严格要求。对此大气污染防治法做了明确的要求，中央生态文明体制改革方案当中，也对建立和完善排污许可制度提出了明确要求。2016年11月，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》，按照方案要求，2020年要完成所有固定污染源的许可证核发，全国排污许可证管理信息平台有效运转，最终实现“一证式”管理，建立法规体系完备、技术体系科学、管理体系高效的排污许可制度。
一年多来，我们主要做了以下几方面工作。一是基本构建了排污许可的法规标准体系，出台了排污许可管理办法（试行）、固定污染源排污许可分类管理名录两个部门规章，发布了25个行业排污许可申请和核发技术规范，还有十多项配套技术法规。目前这些已经核发的行业，应该说解决了目前大气污染重点行业的许可性管理。二是完成了重点行业的核发。截至到去年底，针对火电、钢铁等排放量大、风险高的15个行业核发了21000多张许可证，虽然是2万多张许可证，但是覆盖的污染物排放量占到工业污染源排放量的50%以上，随着时间的推进，覆盖面还在继续扩大。三是建成全国统一的排污许可管理信息平台，实现了统一许可证和排放口的编码，利用平台进行一站式的排污许可核发和管理，公开企业的排放和环境监管行为，一方面方便企业申领，一方面方便社会公众监督，也提高了环保部门规范执法的程度。四是强化依证监管，组织开展许可证执行情况的执法检查，对违法企业进行相关查处。
总的来说，通过排污许可制度，推动固定源环境管理实现了四个转变：
一是实现了对排污单位的排放污染物粗放管控转向了对排污单位排放口的精细化管控。
二是通过排污许可证从管控四项主要污染物转向多污染物的协同管控。
三是以污染物排放浓度管控为主转向了对企业排放浓度和排放总量双管控。
四是从管控一般的排污情形转向日常管理和重污染天气等特别时段的企业排放行为管理，应该说更加精细化了。
这次执法检查报告对排污许可制的实施也提出了相关问题，我们将认真研究落实：
一是加快推进排污许可制改革配套法规建设，尽快出台排污许可管理条例，进一步明确排污许可制度作为固定污染源管理的核心基础地位，尽快推动固定源实施一证式管理，不断深入。
二是加快排污许可证全覆盖速度，做到核发一个行业、清理一个行业，规范一个行业。明年要使得实现覆盖固定源大气污染物主要排放量覆盖80%以上的目标，到2020年要实现所有固定源全覆盖。
三是进一步加大依证监管执法的力度。
第十三届全国人大常委会委员、全国人大环资委委员王毅提到：
作为一个学者，我认为构建区域污染防治体系，仅有目前大气法规定的联席会议、区划规划等机制恐怕还不够，还需要根据治理体系和治理能力现代化的目标要求，参考国内外区域流域治理的经验，探索创新包括统筹协调、利益相关方参与和科学评估咨询在内的基本制度的建立，这三项制度是相互支撑的，其中要强化目前部门协调联动及问责的弱项。同时制度建设还要有明确的时间表、路线图和优先序，并使制度演进的目标可以预期，这样才有利于构建一个现代的区域治理体系。
发展改革委副主任连维良说：
重点在项目审批和管理的环节，加强事中事后监管，确保许可证制度真正能够落实。
关键是加强监管，在简政放权的过程当中，有些审批事项前置改为后置，涉及到环境保护方面，继续按前置程序管理，确保能够真正落实到位。
赵英民补充说到：
现在整个许可证是在按行业分步骤推进，推进的过程中，首先是选了污染重、排放量大的行业来做，刚才我汇报，现在一共核发了21000多家企业，从企业数量来说，还不是很大的一个数，但是因为首先发的是污染物排放量大的行业，所以这21000家企业的排放量占工业排放总量已经超过50%了，下一步我们尽快实现明年底覆盖到80%，2020年100%全覆盖。
赵英民在回答全国人大代表刘怀平关于信息公开的问题时举例提到：
环境信息公开是我们实现全民共治、改善环境质量的一个非常重要的手段和方式，生态环境部也是高度重视环境信息公开……特别是结合着刚才我汇报的排污许可证的实施，进一步强化企业排放信息的公开，按照新的排污许可证的要求，企业在申领许可证的时候，要对自己生产过程、日常运行过程中什么样的环节、以什么样的方式公开，公开的频次、公开的地方，都有非常明确的要求，通过推动排污许可证，进一步强化环境信息公开。目前已经核发许可证的企业正在按照排污许可证管理的有关要求，不断地加大自己的环境信息公开力度。但是这方面的确还是存在一些问题，我们觉得，一方面企业信息公开工作虽然现在已经全面要求了，但是整体还比较滞后，特别是重点排污单位，环境信息公开的进展还是比较缓慢，这的确是跟企业环境意识、认识有一定的关系。当然，也有进一步完善法律法规要求的问题。
下一步，我们要进一步强化信息公开工作，除了健全政府信息公开工作之外，关于企业信息公开，主要是强化重点排污单位的管理，按照中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战意见》的有关要求，督促落实企业主体责任，依法抓好重点排污单位的环境信息公开。二是加强污染源监测信息公开的抽查工作，对各地企业污染源监测信息的公开情况，要组织网络抽查，对信息公开的结果进行核定，并且通报有关情况。组织各地对重点排污单位环境信息公开情况进行抽查，对不公开、公开不及时、不如实公开的，要依法作出处理。三是进一步完善企业环境信息公开的平台，结合排污许可证信息平台的建设，要整合现在涉及污染源环境管理的多个系统，推动建立统一的重点排污单位环境信息公开平台，为企业、公众、环保管理部门以及各部门提供统一便捷的信息发布渠道和查询服务渠道，提升信息公开社会效益，也方便公众的监督。
司法部副部长刘炤在回答全国人大常委会委员周洪宇提问时说：
按照大气污染防治法的规定，在配套行政法规方面，目前主要欠缺的是排污许可管理条例。大气污染防治法第19条规定，要制定排污许可方面的行政法规。2016年，国务院发布实施方案，对排污许可证核发工作进行了总体部署，同时要求加快制定排污许可管理条例。2017年，原环境保护部发布重点行业排污许可试点工作方案，2018年1月，原环境保护部又公布了《排污许可管理办法（试行）》，委员长在报告中指出，排污许可管理条例要在2019年前完成。目前条例的总体思路已经比较清晰了，就是要建立覆盖所有固定污染源和所有环境要素的排污许可制度，下一步，司法部和生态环境部将组成联合小组，对生态环境部《排污许可管理办法（试行）》执行中的经验和问题进行研究，认真研究常委会执法检查中发现的问题，争取在9月底之前起草出排污许可管理条例的送审稿，并抓紧听取各方面意见，确保在常委会要求的时限之前将排污许可管理条例草案提请国务院审议。除了行政法规，还有一些有关部门负责制定的规章制度，主要由有关部门去做，我们将按照职责配合。
赵英民补充说：
关于配套法规制定方面，跟大气法配套的主要有两个，一个是刚才刘部长提到的排污许可管理条例，还有一个是京津冀及周边地区大气污染防治条例，这个文件已经写入了国务院刚刚发布的打赢蓝天保卫战三年行动计划，现在我们正在开展立法的前期研究论证工作。下一步，我们将按照国务院的要求，明确时间表、工作步骤，加快推进立法工作。我就补充这么一点。
王勇特别提到：
现在国务院有关部门正在制定“三定”方案，目前的“三定”方案明确，生态环境部是落实党中央、国务院决策部署、履行环境保护责任的主要行政部门，针对环境保护法律体系需要健全完善的问题，生态环境部要牵头组织各有关部门认真研究，提出需要健全完善法律法规和配套制度的意见建议。希望全国人大给予有力支持、监督，有关部门要将有关修法立法的有关意见建议主动向全国人大汇报，在全国人大常委会的领导下扎实做好相关制修订法律法规的工作。
资讯来源：中国排污许可
